Por Miriam
Ramírez / Iniciativa Sinaloa.
Era la
mañana del martes 7 de febrero de 2017 y el ambiente no era el más propicio
para una sesión del Congreso del Estado. En Culiacán, Sinaloa, estaba a punto
de jugarse la final de beisbol de la Serie del Caribe, pero aun así la sesión
tenía que suceder. La agenda legislativa incluía una iniciativa del recién
llegado gobernador de Sinaloa, Quirino Ordaz Coppel, que ese día pasó
desapercibida pero que marcaría un cisma en la obra pública de Sinaloa: abriría
la puerta a la contratación por administración directa ilimitada, y sin
transparencia.
La
administración directa es una facultad que tienen los gobiernos para no licitar
las obras a particulares y realizarlas entre dependencias sin cumplir con las
mínimas obligaciones de transparencia que una licitación obliga. Esta capacidad ya existía desde
años atrás, lo que hizo el gobierno de Quirino es aumentarle el umbral de
contratación, y pasó de obras que apenas superaban el millón y medio de pesos,
a contrataciones que exceden los 100 millones de pesos. El cambio legal se
concentró en ocho palabras: “cualquiera que sea el monto de la inversión”.
La nueva
atribución ilimitada fue canalizada a Precasin, un organismo público
descentralizado que lleva por nombre Preesforzados Concretos y Agregados de
Sinaloa. Precasin era un organismo antiguo y olvidado, pero con estos cambios
legales lo revitalizaron y lo convirtieron en una nueva versión de la extinta
Comisión Constructora de Sinaloa (Cocosin), una compañía de Estado que fue
eliminada en el sexenio del exgobernador Jesús Aguilar Padilla (2005-2010)
porque los constructores privados exhibieron los márgenes de corrupción que
existían y la demandaron ante la Comisión Federal de Competencia Económica
(Cofece).
Si algo le
podemos reconocer a Precasin es que no ha desaprovechado el tiempo: en tres
años ha gastado más de mil 227 millones de pesos con márgenes de transparencia
ínfimos; muy alejados de los que exigen las licitaciones públicas.
El
argumento oficial para empoderar a Precasin fue que el gobierno ahorraría un
25% de costos y realizaría obras urgentes de respuesta inmediata sin necesidad
de esperar a un proceso de contratación.
Sin embargo,
a pesar de las dificultades de transparencia, se pudo acceder a los archivos
físicos de contratación de la empresa de Estado y se constató que, en los
hechos, Precasin subcontrató y fraccionó obra pública a empresas privadas, lo
que va en contra del espíritu de creación de la compañía estatal.
En la sesión
del martes 7 de febrero el diputado panista Zenén Xóchihua Enciso advirtió:
“estaríamos dejando abierta la puerta de par en par para tener un retroceso en
un futuro… el Estado debe tener sus límites en estos temas”. Pero su crítica no
tuvo peso: el Congreso aprobó la propuesta con 35 votos a favor, cuatro
ausencias y sólo un voto en contra.
Al día
siguiente las tapas de los periódicos locales destacaron lo previsible: la
fiesta del beisbol y una mega balacera que fue calificada como la más grande
sucedida en el centro del Estado en casi una década. Dos grupos rivales se
disputaban el liderazgo del Cártel de Sinaloa y dejaron un saldo de 12 personas
asesinadas. Las críticas en redes sociales al nuevo mandatario que apenas
juntaba cinco semanas en el cargo le cayeron por montones. Para colmo de males
esa noche México perdió la final de beisbol ante Puerto Rico en el estadio de
beisbol de los Tomateros de Culiacán.
No fue un
buen día para la gente de Sinaloa ni para el gobernador Quirino Ordaz Coppel,
pero como suele pasar en toda historia: no todas fueron derrotas para el recién
llegado mandatario priista. En medio del estruendo del beisbol y las
balaceras sabía que se había aprobado un cambio estratégico para su gobierno:
había revivido la obra por administración directa ilimitada con completa
opacidad, sin rendición de cuentas y eludiendo procesos de licitación de obra
pública.
La nueva era
de Precasin había comenzado.
En 2009,
cuando el gobierno de Jesús Aguilar Padilla publicó el decreto de extinción de
la Comisión Constructora de Sinaloa (Cocosin), los constructores que durante
años habían dado la batalla contra lo que consideraban una competencia desleal
leyeron emocionados el documento.
––¿Qué
dice de Preecasin? ––preguntó un contratista.
––Mira,
ya no le muevas, sin la Cocosin ya no sirve de nada Preecasin –– concluyó otro
de ellos durante una reunión realizada para festejar la caída de la
constructora de Estado.
La lógica
era sencilla: si no había una empresa constructora no tenía razón de existir
una empresa fabricante que proveía a la constructora. Pero la felicidad les
duró ocho años. Con la ayuda de tres reformas, una a la Ley de Obras Públicas
en 2017, otra en 2018 y una más a la Ley de Agua Potable y Alcantarillado en
2018, el gobierno de Quirino Ordaz Coppel fortaleció al organismo que todos
daban por muerto.
Para lograr
la conversión exitosa, de proveedora a constructora, el gobierno ha
comprado, arrendado y cedido en comodato equipos de maquinaria nuevos,
computadoras de escritorio, portátiles y vehículos de último modelo.
Con una
inversión de 103 millones 336 mil 910 pesos, la Secretaría de Obras Públicas ha
comprado 35 maquinarias nuevas y usadas, 18 computadoras, unas de escritorio,
otras portátiles y 20 vehículos. Entre estas compras y el patrimonio con el que
ya contaba, la secretaría de Obras Públicas ha entregado en comodato 88
maquinarias, entre camiones, tractores, trascabos, dos dragas marinas, una
planta de asfaltos, retroexcavadoras, motoconformadoras, pavimentadoras, entre
otros, así como 17 camionetas de diferentes marcas.
En 2019, hasta
agosto de ese año se invirtieron 2 millones 275 mil pesos en la renta de 11
equipos para siete obras, entre ellas una excavadora hidráulica con martillo y
una retroexcavadora para una de sus obras con la mayor inversión de este año:
el colector en el Arroyo El Piojo.
Tal vez
en la actualidad no exista en Sinaloa una constructora privada tan poderosa como
ésta.
Precasin
fue creada hace 32 años por el gobierno de Francisco Labastida Ochoa. Su misión
era fabricar preeforzados y precolados, concretos y morteros, así como adquirir
y distribuir asfaltos, emulsiones y comercializar todos los productos que
fabricaba con el sector privado y público, según se detalla en su decreto de
creación de fecha 1 de diciembre de 1987.
La
poderosa Cocosin duró más de 20 años en el poder; cayó tras acusaciones
públicas de opacidad, corrupción y prácticas dañinas de competencia económica.
Pero Precasin siguió viva, en el olvido, pero viva.
Así, y de
manera discreta, en octubre de 2011, en el primer año de gobierno de Mario
López Valdez, se publicó un decreto que modificó el objeto social de la empresa
y le dio facultades para construir, rehabilitar y mantener las vías de
comunicación del Estado, a través de la administración directa.
López Valdez
no pudo convertir a esta compañía en la nueva súper constructora de Estado
porque necesitaba modificar la ley, y la eliminación de Cocosin era aún
reciente. En aquel momento la ley restringía las obras por administración
directa y no permitía que éstas excedieran el millón 100 mil pesos.
Entre 2014 y
2016, ya al cierre del sexenio de López Valdez, el organismo ejerció 453
obras por administración directa con una inversión total de 81 millones 601 mil
pesos.
En ese
entonces las obras realizadas por Precasin se concentraron en el bacheo de
carreteras ante emergencias climatológicas, la rehabilitación de caminos
vecinales, entre otros trabajos de conservación de las vías de comunicación.
Pero al
llegar el 2017, en las primeras semanas del gobierno de Ordaz Coppel al
organismo constructor se le quitaron todas las restricciones y la
administración directa se ejecutó sin ningún tope.
El siguiente
año fue clave. En 2018, con una segunda reforma, se ampliaron aún más las
capacidades de Precasin. El Congreso local modificó la ley de Agua Potable y le
otorgó a la Comisión Estatal de Agua Potable y Alcantarillado de Sinaloa
(CEAPAS) las mismas facultades que antes sólo tenía Precasin, para contratar y
ejecutar obras por administración directa.
El cambio
sustancial se dio al modificar la ley de Obras Públicas para que tanto Precasin
como Ceapas pudieran realizar infraestructura hidráulica por administración
directa, en cualquiera que sea el monto de la inversión.
A pesar de
la reforma, hasta el momento CEAPAS no ha realizado ninguna obra por
administración directa, pero, bueno para eso está Precasin: en 2019 la
Secretaría de Administración y Finanzas le autorizó, por primera vez en la
historia del organismo descentralizado, 104 millones 405 mil 264 pesos para la
construcción de una obra de infraestructura hidráulica: el subcolector en el
Arroyo El Piojo, en Culiacán.
Si el
gobierno de Sinaloa no hubiera utilizado la figura de administración directa
vía Precasin, el 91% del monto contratado hubiera tenido que ser licitado,
es decir, unos mil 122 millones de pesos, de los mil 227 millones establecidos
para el periodo 2017-2019.
La ley
marca que la obra debe ser sometida a un concurso si la inversión supera 30 mil
veces el valor diario de la UMA, unos dos millones y medio de pesos. Un 91% de
las obras que edifica Precasin han superado ese monto.
Entre 2017 y
2018 la Secretaría de Obras Públicas del Estado firmó 177 convenios de
colaboración para inversión en obra pública con el organismo constructor. Las
copias de los convenios fueron solicitadas a través de la ley de transparencia,
ya que prácticamente ningún documento relacionado con las obras y recursos que
opera Precasin están disponibles para su consulta en el portal web del gobierno
de Sinaloa ni en la plataforma Compranet Sinaloa.
También
se solicitaron los convenios de 2019 pero éstos fueron clasificados como
información inexistente porque para este año, Precasin ya no es contratada por
la Secretaría de Obras sino que recibe directamente los recursos públicos de la
Secretaría de Administración y Finanzas.
Los
convenios de 2017 y 2018 entregados a Iniciativa Sinaloa describen un
acuerdo de colaboración en el que la Secretaría de Administración y Finanzas
autoriza y libera los recursos a la Secretaría de Obras Públicas y ésta los
deposita en una cuenta bancaria de Precasin para que el organismo se encargue
de construir la obra convenida, pero en ninguno de los convenios se establece
la vigencia de la obra ni las especificaciones técnicas de lo pactado.
Entra las
pocas obligaciones que se enumeran en el convenio se especifica que Obras
Públicas supervisará las etapas a realizarse y Precasin entregará un informe
mensual en el que detalle el avance físico y financiero en la realización y
ejecución de la obra.
La
escasez de los datos entregados contrasta con las obligaciones de transparencia
a las que está sujeta una licitación pública, para la cual la ley de
Transparencia obliga a difundir la versión pública del expediente y de los
contratos celebrados, para cada uno se detallan por lo menos 14 puntos que
deben ser públicos, entre ellos el nombre de los participantes, el monto del
contrato, las convocatorias e invitaciones emitidas, los mecanismos de vigilancia
y supervisión, entre otros.
Una de
las pocas obligaciones de transparencia a las que se obliga Precasin en los
convenios de contratación es la entrega de informes de obra. Al solicitar 12
informes de 2017, la Secretaría de Obras entregó una hoja por cada informe que
consiste en un cuadro a cuatro columnas donde se describe el nombre del
proyecto, el número de oficio de autorización de recursos, el porcentaje de
avance físico y el porcentaje de avance financiero.
Cada
cuadro tiene un pequeño logo de Precasin en la parte superior izquierda, y al
centro el mes y el año. La hoja no cuenta con ningún sello oficial, ni firma de
recibido de ningún funcionario y tampoco es posible precisar el plazo que
tardará la ejecución de la obra.
En la
Plataforma Nacional de Transparencia, Precasin está enlistado entre los
sujetos obligados de Sinaloa, pero hasta el momento el organismo
descentralizado no cumple con ninguna de las obligaciones.
A través de
solicitudes de información se pidió a la Secretaría de Obras Públicas
conocer las facturas, contratos y actas de entrega de compras de Precasin, de
2017 a 2019, y la dependencia dio acceso in situ a 70 cajas de archivos con más
de 350 mil documentos que conforman los expedientes de egresos de los primeros
tres años de operación de Precasin.
Ante el
abundante archivo que no está disponible en su sitio en internet ni en ninguna
plataforma digital de compras, se seleccionó una muestra de siete meses y se
revisaron factura por factura: agosto, septiembre, octubre de 2017 y 2018, y
mayo 2019.
Al abrir las
cajas se detectaron dos patrones de compras que rompen con la letra y con el
espíritu de la ley de Obras que da existencia a la constructora de Estado: la
subcontratación simulada a la que llaman “compras directas”, y la fragmentación
de obra para no estar obligados a licitar.
La Ley de
Obras Públicas del estado advierte que bajo “ninguna circunstancia” se puede
contratar a terceros para la ejecución de los trabajos por administración
directa, y lo deja claro porque al subcontratar no tendría razón de ser la
constructora de Estado y encarecería los costos y alargaría los tiempos de
construcción.
Por eso
cada detalle era importante para no dejar huellas de subcontratación, así que
fragmentaron las obras para que cada factura no rebasara el millón 350 mil
pesos y hacer pasar la subcontratación como una compra simple para cumplir con
el formalismo legal.
En los
documentos oficiales obtenidos por esta organización se puede constatar que
en 2017 y 2018 la Secretaría de Obras Públicas y Precasin firmaron convenios de
colaboración en los que se le obligaba a la constructora estatal a reencarpetar
calles en varios municipios de Sinaloa.
A pesar de
estos acuerdos, Precasin buscó a diversas empresas para que le ayudaran en
la construcción de prácticamente todas las etapas del reencarpetado: acarreo de
materiales, riego de liga, materiales asfálticos y construcción de la carpeta
de concreto asfáltico y compactación.
El
esquema es el de una subcontratación, pero el gobierno le llamó compras, de
esta manera se aseguraron de que encajara en una base legal.
Así, el
gobierno contrató de forma directa, ilimitada y sin fecha de término la mano de
obra a través de una outsourcing de Guadalajara llamada JW Capital Humano RH SA
de CV. Precasin pagó el acarreo de los materiales a diversos transportistas,
compró el asfalto a dos proveedoras y contrató a constructores para que
realizaran la obra a la que estaba obligada, aunque en este último caso etiquetó
los trabajos como compras de asfalto.
Por ejemplo,
en la primera quincena de agosto de 2017, la empresa Construcciones y
pavimentaciones Melo SA de CV, recibió 10 pagos por dos millones 194 mil pesos
por compras de asfalto, según se registró en la póliza contable. Pero en la descripción de cada una de las
facturas se detalló que en realidad se trataba del suministro, tendido y
compactación de la mezcla asfáltica en 10 calles de las 68 que incluía el
convenio llamado Guasave segunda etapa.
El esquema
de contratar obras bajo el concepto de compras directas de asfalto se repitió
en decenas de facturas de 2017 y 2018 pagadas a por lo menos unas seis
constructoras.
En los
documentos consultados también se puede observar que una misma obra fue
dividida en pequeños montos, lo que podría ser una fragmentación de obra de
parte de gobierno: el 4 de agosto de 2017 la Precasin pagó dos de cinco
facturas a la empresa Agremaq para realizar la aplicación de la mezcla
asfáltica en el bulevar Francisco I. Madero, en Culiacán, una por 592 mil 628
pesos, y la otra por 795 mil 316 pesos.
El monto
total de las cinco facturas fue de seis millones 960 mil 409 pesos por la misma
obra. De no haber dividido el pago de la obra, la inversión no podría haber
sido una compra directa sino una licitación pública porque el monto máximo para
una compra es de un millón 350 mil pesos.
En los
hechos, Precasin endosó sus facultades y obligaciones de construcción a
terceros a través de compras de administración y contratación de nómina
privada, compra e instalación de asfalto, arrendamiento de maquinaria, acarreo
de materiales, reparación de maquinaria, y hasta pagos por construir el logo de
concreto “Puro Sinaloa”, la marca del gobernador Quirino Ordaz Coppel.
En sólo tres
años Precasin se ha convertido en una millonaria caja negra del erario
sinaloense, sin reglas claras, sin estándares mínimos de transparencia, con
vicios de compras del pasado y lo que es peor aún, con presupuesto ilimitado.
Para esta
investigación se buscó a algunos constructores que han sido contratados por
Precasin, entre ellos Agremaq SA de CV y Construcciones Melo SA de CV, cuyas
transacciones con la constructora de Estado son ejemplificadas en este trabajo.
Domingo
Salomón Mejía, propietario de Construcciones Melo SA de CV, dijo no detectar
ninguna irregularidad en la contratación que Precasin tuvo con su empresa. “No
le veo yo nada la verdad, son servicios prestados, no fui el único, hay otros
también, en todos lados, en Culiacán, aquí en Guasave, la verdad no le veo lo
irregular”,
manifestó.
También se
solicitó una entrevista con el secretario de Obras Públicas del Estado, Osvaldo
López Angulo y con el director general de Precasin, Cuauhtémoc Rosales Inzunza
pero no hubo respuesta.
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