Por Efrén
Flores.
Andrés
Manuel López Obrador (AMLO) anunció la extinción de fideicomisos para enfrentar
la crisis socioeconómica y de salud generada por el coronavirus. ¿Pero qué son
y para qué sirven? La opacidad con la que operaron algunos justificó la
decisión del Presidente, que por sí sola refleja la premura con la que opera su
administración ante la crisis, dijo un economista a este medio digital.
El
Gobierno de México utiliza fideicomisos y fondos de inversión similares –como
los mandatos y los contratos análogos– para garantizar que el dinero del erario
público sea utilizado en “áreas prioritarias y estratégicas del desarrollo”
nacional (Artículo 9 LFPRH).
Se trata
de mecanismos que permiten etiquetar y comprometer el gasto gubernamental, de
modo que sea rastreable y cumpla con objetivos específicos como el impulso a la
infraestructura pública, las pensiones de los trabajadores del Estado, la
prevención y atención de los desastres naturales o la estabilización
financiera, por
mencionar algunos ejemplos.
Al cierre de
2019, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) registró la
existencia de 308 fideicomisos públicos sin estructura orgánica, mandatos y
análogos que están activos, además de 30 “en proceso de extinción, terminación
o baja de clave de registro”.
El pasado 2
de abril, el Presidente AMLO expidió un decreto de extinción de
“fideicomisos públicos sin estructura orgánica, mandatos o análogos de carácter
federal”, con la finalidad de obtener al menos 250 mil millones de pesos, o el
equivalente al uno por ciento del Producto Interno Bruto (PIB) de México,
para hacer frente a la emergencia que se vive en el país por la pandemia de
COVID-19.
El
decreto que ordena la extinción de los instrumentos financieros del Gobierno
federal se da en un contexto en que “una de las observaciones recurrentes hacia
los fideicomisos ha sido la falta de transparencia y rendición de cuentas”, por
lo que, “derivado de lo anterior, se esperaría que la liberación y eventual uso
de estos recursos se realicen con las mejores prácticas de eficiencia,
transparencia y rendición de cuentas, en beneficio de todos los mexicanos”, refiere un análisis del Centro de
Investigación Económica y Presupuestaria (CIEP).
De los 308
fideicomisos e instrumentos financieros activos, el Poder Ejecutivo podrá
finiquitar un máximo de 235 que son responsabilidad de instancias federales y
que en conjunto amasan 725 mil 259 millones 985 mil 125.95 pesos.
Sin embargo,
el decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación indica en sus
artículos 3 y 4, que las unidades responsables de los fideicomisos e
instrumentos financieros similares pueden exentar el reintegro de los recursos
públicos federales a la Tesorería de la Federación, si justifican la necesidad
de mantenerlos ante la SHCP.
Los 73
instrumentos financieros restantes, aunque cuentan con recursos federales por 13
mil 495 millones 674 mil 23.85 pesos, estarían exentos de la medida por
tratarse de “actos jurídicos constituidos por las entidades federativas o por
los particulares” que “se identifican en una subcuenta específica”, refiere la
SHCP con base en el Artículo 10 de la LFPRH.
Además, están
los candados del Artículo 5 del decreto, que son analizados más adelante y que
reducen la lista de fideicomisos y análogos federales extinguibles a menos de
175.
Como
consecuencia de la extinción, algunas de las 136 unidades gubernamentales
responsables de los fideicomisos e instrumentos públicos de inversión tendrán
“a más tardar el día 15 de abril” de este año, para devolver “la totalidad de
los recursos públicos federales” invertidos a la Tesorería de la Federación, se lee en el decreto expedido por el
Presidente AMLO.
SinEmbargo solicitó
a la SHCP más información con respecto a los fideicomisos y análogos y el
proceso de terminación de los mismos. Pero al cierre de esta edición, no hubo
respuesta positiva.
LA EXTINCIÓN.
De acuerdo
con el economista y académico de la Universidad Nacional Autónoma de México
(UNAM) Alfredo Bravo Olivares, en México “existe un problema grave de
opacidad que fue señalado por la Auditoría Superior de la Federación con
respecto a la forma en que se manejan este tipo de instrumentos financieros”.
Los
fideicomisos gubernamentales tienen la finalidad de amasar recursos para
establecer fondos que sean utilizados con un fin estratégico nacional
específico. Dentro de esta lógica, existen mecanismos para definir las metas,
los procedimientos y las partes involucradas: el fideicomitente (quien crea el
fideicomiso, es decir, la SHCP), el fiduciario (el que opera el fideicomiso, ya
sea una institución pública o privada) y el fideicomisario (o beneficiario del
fideicomiso, que pueden ser personas físicas o morales).
“¿Por qué
estableció estos fideicomisos el Gobierno federal? El supuesto detrás de esto
es que los recursos públicos, al tener una temporalidad anual y el Presupuesto
de Egresos de la Federación, tienen que gastarse en el ejercicio fiscal que
corre. Y si estos recursos no se gastan en ese ejercicio fiscal, tienen que ser
reintegrados a la Tesorería de la Federación. Entonces los fideicomisos se
crean con la finalidad de que estos fondos creados para fines específicos no
tuvieran que regresar a la Tesorería, sino que permanecieran bajo resguardo del
fideicomitente”,
dijo a SinEmbargo Bravo Olivares.
El académico
de la UNAM mencionó que a pesar de ser mecanismos esenciales para garantizar
el destino de la inversión pública, existen fideicomisos importantes y otros
sin “sentido de fondo”.
Un ejemplo
de estos últimos es el Fondo de Estabilización de los Ingresos de las
Entidades Federativas. Se trata de un mecanismo que da recursos del erario
federal a las entidades federativas, para procurar que los ingresos de éstas
sean estables. Pero según Olivera, “esto no es necesario porque la Ley
de Coordinación Fiscal establece mecanismos para que las entidades reciban, por
lo menos, la cantidad que recibieron por participaciones federales en el
ejercicio inmediatamente anterior. Entonces ese es el problema: hay algunos
aspectos de estos fondos, de estos fideicomisos que fueron creados, que chocan
con aspectos legales que ya están establecidos y que parece que tienen poca
claridad”.
Una de
las razones de la extinción tiene que ver con esto. Es decir, con eficientar y
transparentar el ejercicio de recursos públicos, lo que en la opinión del
académico y economista es “una acción adecuada”, siempre y cuando el Gobierno
asuma la responsabilidad de cumplir el fin para el que estaban establecidos
ciertos fideicomisos, como en el caso específico de aquellos relacionados con
seguridad social, prestaciones laborales e infraestructura, por mencionar
algunos.
Olivares también
refirió que hay un problema relacionado con la cantidad de dinero que
concentran los fideicomisos sujetos al decreto de extinción y a los que echaría
mano el Gobierno federal, porque “apenas están considerando y pensando en qué
lo van a usar, cuando la crisis ya la estamos viviendo”. Para el economista,
aunque la acción es adecuada, ésta involucra decisiones tomadas “con premura”.
En ese
sentido, el académico explicó a SinEmbargo que a pesar de que el Poder
Ejecutivo tiene la facultad para emitir un decreto que extingue la obligación
de las partes involucradas en los fideicomisos y exigir la devolución de los
recursos y utilizarlos en partidas presupuestales que existan, porque no puede
inventarlas, ninguna de las acciones anunciadas por el Gobierno de AMLO están
apegadas al Plan Nacional de Desarrollo, que rige parte de los fines de los
fideicomisos.
“El Plan
Nacional de Desarrollo debería de contener un subprograma a partir del cual se
pudieran absorber todos estos recursos y destinarlos a los fines que estableció
el Plan mismo. Ahora, si se decreta una emergencia como la que estamos
viviendo, el Gobierno federal tendría que presentar un programa perfectamente
desglosado con acciones y recursos materiales, financieros y humanos, según un
fin estratégico. Pero no hay programa tal y lo que [AMLO] ha presentado es una
serie de ocurrencias”.
El
economista reiteró que en México “no hay un modelo de planificación adecuado
en la administración pública gubernamental, ni lo ha habido en los últimos 40
años. Se han abandonado los proyectos de planificación económica y cada vez más
se ha tratado de meter una lógica mercantil y la planeación estratégica, aún en
contra de la Ley de Planeación y del Artículo 26 constitucional, que establecen
todo un sistema nacional de planeación democrática, y que deberían ser el eje a
partir de los cuales, procesos como éste de extinción de los fideicomisos
tuvieran un buen fin. […] Pero no lo tienen y es la misma política neoliberal
que AMLO está siguiendo: la planificación económica fundada en las ocurrencias
y en las tendencias del mercado”.
Lo
anterior sucede en un contexto en que “la actividad económica ya está frenada y
en que los recursos federales ya tendrían que estarse utilizando para resolver
esta problemática socioeconómica y de salud, pero pareciera que los recursos se
van a utilizar para los que sobrevivan a la epidemia de COVID-19”, concluyó el académico de la UNAM.
FIDEICOMISOS
Y ANÁLOGOS.
En México
existen dos principales tipos de fideicomisos gubernamentales. Unos cuentan con
una estructura orgánica análoga a la entidad paraestatal que los constituyó,
tienen comités técnicos y son autónomos; y otros carecen de dicha estructura,
dependen de una unidad responsable, fungen como contratos entre entidades
gubernamentales e instituciones financieras y son temporales.
Del
primer tipo existen 37 casos activos (19 a cargo de la SHCP, 12 del Poder
Judicial, cinco de organismos autónomos y uno del Poder Legislativo) y del
segundo tipo hay 308 activos y 30 en proceso de extinción.
De acuerdo
con el decreto de extinción de AMLO, el Gobierno federal podrá obtener
recursos de 235 de los 308 fideicomisos y análogos federales sin estructura
orgánica, con la excepción (Artículo 5) de aquellos “cuya extinción o terminación
requiera de reformas constitucionales o legales, así como los instrumentos
jurídicos que sirvan como mecanismos de deuda pública, o que tengan como fin
atender emergencias en materia de salud o cumplir con obligaciones laborales o
de pensiones”.
La
información de la SHCP indica que hay 23 fideicomisos relacionados con
pensiones y 31 para prestaciones laborales a nivel federal. Estos fideicomisos,
con un valor de 113 mil 995 millones 377 mil 497.59 pesos al cierre de 2019,
quedarían excluidos según el Artículo 5 del decreto de extinción.
Asimismo, existen
cinco fideicomisos relacionados con inversión estratégica de salud pública y
uno para “la aplicación de recursos para apoyar económicamente los tratamientos
y medicamentos asociados a los mismos, que se consideren gastos catastróficos
que sufran principalmente los beneficiarios del sistema de protección social en
salud”. Estos tampoco podrían ser utilizados y excluirían 115 mil 369 millones
598 mil 775.07 pesos adicionales.
Sin
considerar los fideicomisos en proceso de extinción que suman 1 mil 817
millones 43 mil 603.69 pesos, el Gobierno federal podría obtener recursos por
un máximo de 494 mil 77 millones 965 mil 249.60 pesos de 175 fideicomisos y
análogos extinguibles federales, correspondientes a apoyos financieros,
estabilización presupuestaria, infraestructura, subsidios y apoyos, salvo en el
caso de aquellos cuya permanencia sea necesaria y justificada ante la SHCP,
cuya terminación requiera reformas legales, o cuyo objetivo esté relacionado con
la deuda pública.
Un cálculo
del CIEP indica que sólo “una cuarta parte de los recursos en fideicomisos
quedarán disponibles en la Tesorería de la Federación. Lo anterior equivale a
0.74 por ciento del PIB; es decir, 181 mil 440.3 millones de pesos”.
De
acuerdo con el Presidente AMLO, los fondos que logren ser recaudados servirán
para fortalecer programas sociales en favor de la población más vulnerable ante
la crisis económica y social, como lo son personas en situación de pobreza y de
la tercera edad.
El pasado 3
de abril, López Obrador también dijo que los recursos de los mecanismos de
inversión ayudarán “a la recuperación económica, los créditos [y] todo lo que
va a la industria de la construcción”, además de lo que sea redireccionado para
“apuntalar a Pemex” y “pagar la deuda” pública nacional.
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