Por Juan
Carlos Cruz Vargas.
Pese a la implementación de las
llamadas “reglas fiscales” en el país, las cuales tienen la función de imponer
límites a la intervención discrecional de las autoridades en materia de
finanzas públicas, no ha sido posible impedir el crecimiento acelerado de la
deuda pública, ni la tendencia deficitaria en el presupuesto.
Así lo dejó
ver un reporte titulado Relevancia de las Reglas Fiscales y su Implementación
en México, elaborado por el Instituto
Belisario Domínguez del Senado de la República (IBD), que sostiene que al
cierre de 2018, los ingresos presupuestarios totales representaron el 21.7% del
PIB, en tanto que el gasto neto fue de 23.7% del PIB, por lo que el balance
presupuestario fue deficitario en 2.0% del PIB.
Eso no es
todo: la deuda pública medida a través
del Saldo Histórico de los Requerimientos Financieros del Sector Público
ascendió a 44.8% del PIB (1.0 puntos porcentuales menos respecto del cierre de
2017), de acuerdo con datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público
(SHCP).
Dichas cifras dejan ver que la
aplicación de una regla fiscal bajo la forma del límite máximo al gasto
corriente estructural es incompleta, pues como establece la Auditoría Superior
de la Federación (ASF), no se cuenta con un fondo de ahorro al cual se destinen
los recursos excedentes que se generen en caso de que la economía crezca por
arriba de su potencial.
Asimismo, la forma en que se ha estimado el PIB
potencial parece ser demasiado optimista con el comportamiento futuro del PIB,
lo que trae como resultado un crecimiento estimado alto comparado con el observado
desde la implementación de la regla, impidiendo la generación de ahorro
público.
Tampoco se cuenta con un Consejo
Fiscal independiente que pueda participar en la realización de las proyecciones
y cálculos utilizados como referencia para la elaboración del presupuesto
público anual.
La historia
de las “reglas fiscales” en tiempos de endeudamiento.
El documento señala que la SHCP
estableció una regla fiscal a partir de 2015, la cual funciona bajo tres
escenarios:
El primero radica cuando el PIB se
encuentra cerca de su nivel de tendencia, la regla funciona con un objetivo de
balance cero; en segundo lugar, cuando el PIB crece por debajo de su tendencia,
la regla permite un déficit por debajo del objetivo de balance y determina que
se establezca “ex-ante” la ruta para retornar al objetivo de balance de largo
plazo.
Por último, cuando el PIB crece por encima de su
tendencia, la regla modificada añade un techo de gasto corriente para generar
ahorros y mejorar el balance.
“La SHCP señala que la regla de
balance estructural permite que, en época de bonanza, el crecimiento del
ingreso no se traduzca en un mayor gasto regularizable y, en cambio, fortalece
la posición fiscal de México; esto, al aumentar los recursos disponibles para
el ahorro, pago de deuda e inversión”, precisa el documento.
A partir de
la reforma a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH)
que entró en vigor en 2014 se mantuvo
una cláusula de escape, de manera que, circunstancialmente, las iniciativas de
Ley de Ingresos de la Federación (LIF) y del Proyecto de Egresos de la
Federación (PEF) podrán prever un déficit presupuestario.
Para ello,
acota el reporte, en la presentación del
paquete económico anual, el Poder Ejecutivo debe dar cuenta del monto
específico de financiamiento necesario para cubrir el déficit presupuestario,
las razones excepcionales que justifican el déficit y el número de ejercicios
fiscales y las acciones requeridas para que dicho déficit sea eliminado y se
reestablezca el equilibrio presupuestario.
También se mantuvo la disposición de que el gasto
de inversión de Pemex y sus organismos subsidiarios no se contabilice para el
cálculo del equilibrio presupuestario.
Los huecos.
En el
análisis de la Cuenta Pública 2015, la
Auditoría Superior de la Federación reportó que el gasto corriente estructural
creció 3.6% en términos reales respecto a lo ejercido en 2014, superando por
1.6 puntos porcentuales el límite máximo permitido. Lo anterior fue producto de
que los Organismos Autónomos y los Poderes de la Unión superaron dicho límite,
por lo que la Auditoría recomendó la inclusión de éste en sus presupuestos.
Para el IBD,
la adopción de una regla fiscal en
México ha sido un paso en la dirección correcta en aras de avanzar en una mejor
instrumentación de la política fiscal y en la credibilidad del marco
presupuestal y hacendario del sector público federal.
Sin embargo,
no ha generado el espacio fiscal
necesario para enfrentar problemas fiscales en corto y mediano plazo.
Por otra
parte, la ASF señaló que la metodología
que aplica la SHCP para estimar el PIB potencial y la brecha del producto
podría implicar un margen de discrecionalidad para solicitar al Congreso de la
Unión la aprobación de un déficit presupuestario y de recursos para su
financiamiento.
Otra de las limitaciones para que se
cumplan las reglas fiscales es que el diseño de los fondos de estabilización es
complicado e incluye tres limitaciones importantes, según el IBD:
Los recursos de los fondos tienen
límites de acumulación; algunos rubros de ingresos no se toman en cuenta para
ser transferidos a los fondos; y las reglas para distribuir recursos a los
fondos son difíciles.
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